清朝衙门：管窥官僚制文化
【认知地图】
清朝是中国历史上最后一个帝制朝代，实现唯一真正的“大一统”，对边疆地区的实际控制和治理达到历史的最高水平。
所谓的“大一统” 指的是占领着最辽阔的疆域空间、具有正统性的政权以及控制由士人拥有的“道统”。
帝国官僚运作的工具
按照中国历史学者杨念群的研究，清朝皇帝取得政治上的成功是因为注重官僚行政管理，例如在清王朝形成的“密折制度”。
密折是皇帝与关系密切大臣的通讯方式，以非明发的渠道保持彼此的联络。这个制度除了确保信息不被泄露外，也成为皇帝控制官僚心理的有效手段。
汉学家约翰.R.瓦特（John R. Watt）认为，清朝衙门是值得留意的行政机构，因为衙门是帝国官僚运作中一个很重要的政治工具。
本文首先介绍清朝县衙门内部的运作系统，原因是县官吏的行政级别虽然不高，但整个国家机器的效率取决于他们的管理水平，其次将分析它们与现代西方对官僚制度的理解有何不同。
【认知地图】
清朝是中国历史上最后一个帝制朝代，实现唯一真正的“大一统”，对边疆地区的实际控制和治理达到历史的最高水平。
所谓的“大一统” 指的是占领着最辽阔的疆域空间、具有正统性的政权以及控制由士人拥有的“道统”。
帝国官僚运作的工具
按照中国历史学者杨念群的研究，清朝皇帝取得政治上的成功是因为注重官僚行政管理，例如在清王朝形成的“密折制度”。
密折是皇帝与关系密切大臣的通讯方式，以非明发的渠道保持彼此的联络。这个制度除了确保信息不被泄露外，也成为皇帝控制官僚心理的有效手段。
汉学家约翰.R.瓦特（John R. Watt）认为，清朝衙门是值得留意的行政机构，因为衙门是帝国官僚运作中一个很重要的政治工具。
本文首先介绍清朝县衙门内部的运作系统，原因是县官吏的行政级别虽然不高，但整个国家机器的效率取决于他们的管理水平，其次将分析它们与现代西方对官僚制度的理解有何不同。
顶端大图图说：上海县城清朝地方衙门案审现场，摄于1870年。（照片源自网易）
知县是衙门最高领导
在清朝县衙门的组织结构中，知县是唯一有品级和行政权力的官吏。知县是所谓的“父母官”，除了肩负征税和确保社会安宁的职责，还必须宣扬朝廷提出的儒家道德思想。例如每月两次在县城讲解《圣谕》，即一部规劝和强调老百姓要安分守己的法典。
知县是衙门的最高领导，掌管所有的行政职权，直接对下级的行为负责。然而知县又非在地人，所以很依赖下属的协助。
衙门的其他官吏还有书办和衙役。书办负责日常公文管理，包括衙门内部任职官吏的档案、各种各样的税务档案、庙宇和祭祀的名册、民事和刑事案件记录、狱卒和囚犯的档案、修建和维护各种公共建筑的记录资料等。
除了要具备处理文件的能力，书办也协助知县处理刑事起诉管辖范围内的法律纠纷，包括帮助诉讼人准备上诉书、调查纠纷案件的来龙去脉和犯罪行为、保管被窃取的财物等。
衙役负责在衙门外围办事，成为衙门的“代理人”。他们与地方民众有直接联系，职务内容包括逮捕嫌疑分子、行刑、伺候审判、看守监狱、维持治安、征收赋税等。
根据汉学家白德瑞（Bradly W. Reed）的研究，衙役被定义成是“卑微”（menial）的工人，他们进入衙门工作须另取姓名，如果办事失误还可能会受到知县严厉的惩罚。
除了正式编排的官吏，衙门内部还有非正式员工。他们是由知县的幕僚、私人随从和家人所组成。
根据瓦特所指，衙门的幕僚是一群有相当能力，但可能无法考取功名及仕途不顺的人，他们由知县聘请回来，帮助后者熟悉地方行政和公文业务，甚至是汉人的传统文化。
私人随从也称为“长随”，当中又以门卫和签押是最重要的人员：一个管制进出衙门的人口，一个负责处理衙门的文件流动。至于知县的家人和奴仆，他们与书办及衙役的来往是受到限制，一般也不能自由进出衙门。
知县和地方士绅互利
清朝康熙年间，实行的“永不加赋”到“摊丁入庙”的政策催生了人口数量。随之而来的商业贸易、经济和税收系统货币化（把各种税务合并及以征收银两的方式进行）等，增加了公文和档案记录与管理的工作。
这意味着衙门需要大量官吏来维持日常的行政运作。然而在正式官僚体制下，朝廷给县衙门的官吏人数是定额分配，以致难以负荷日常的任务量。故此，知县雇佣了额外的书办和衙役来应付大量的行政工作。
清朝衙门的官僚体制还体现了复杂的权力互动关系。首先是中央与地方政府的角力。虽然清朝廷主张“百姓息讼”，但知县不愿意放弃可以带来收入的诉讼案。
因为衙门在处理法律纠纷和刑事案件时，可以收取各种费用，而这些费用是衙门日常运作的主要财政预算。另外是朝廷排斥地方士绅参与行政管理，但县衙门又依赖非正式收入，于是让地方势力有机可乘。
例如，士绅通过和知县的私交，获得税收优惠、国家政策情报，甚至于打官司时获得偏袒，而知县通过士绅掌握地方关系，甚至从中取得经济利益。
衙役成为对外代理人
其次是知县与下属之间复杂和矛盾的关系。知县基于财务和人力需求雇佣了书办和衙役，但他们并不受制于正式的官僚系统，当中衙役的身份更为特殊，他们不是体制内的人，但又是衙门对外的“代理人”。
虽然知县对书办和衙役有管理权，且能用惩罚制度来防止他们滥用权力，但同时又非常依赖下属来联系地方民众。于是演变成知县实际上无法管理下属特别是衙役，他通常是在衙役间出现纷争时才扮演协调者的角色。
白德瑞形容衙役和知县是一组合作关系——前者帮忙收税，后者则提供衙役“合法”身份。
书办和衙役的关系
第三是书办和衙役之间的“阶级关系”。书办一般来自社会边缘，或是没有财产的群体。
他们固然是在县衙门的低层工作，而且经常被指控利用职务滥权和贪污，但相比之下，没有读写能力的衙役的社会地位比书办更为低下，他们和妓女、奴隶及戏子被列入同样的社会级别。
此外，衙役不能参加科举，也被明文禁止不能与平民家户结婚。衙役同时也是衙门与地方民众之间的“夹心人”。一方面，衙役如果无法收到税金，就必须自己借贷垫底。另一方面，衙役在催粮时又要面对民众的抵抗，甚至是暴力对待。
与西方官僚制的差异
如上所述，可以发现清朝县衙门的运作与我们对现代西方官僚管理的理解有所不同。西方理论学派如韦伯理想中的官僚组织模式，应该是建立一套完整的法规制度，所有的成员必须按照自己的层级地位，遵守既定的规则和责任。
官僚体制下的各人都是理性优先，他们是“对事不对人”，并且所有的成员都是经由合法的选才制度进入官僚体系。
然而，就如白德瑞有关清朝清代巴县的研究所指，大多数的书办和衙役其实是“非法”，意即他们并非通过正式制度进入衙门内部组织，而是通过亲戚或朋友推荐获得工作。
衙门里又分成许多不同办事部门，同一组亲属关系的员工占有一定比例且垄断经济资源。值得注意是，亲戚关系组成的官吏架构是非永久性或固定形态，当发生内部纷争或是其他亲戚派系斗争时，随时会瓦解亲戚关系的组织。
总而言之，清朝的县衙门就由一群正式和非正式的“官吏”组成及维持日常管理运作。这是一个复杂和多层次的官僚制度，除了由朝廷规定的正式官位及职能外，衙门还依靠非正式的员工来获取额外的劳动力及财政收入。
当中又牵扯到不同群体交错的政治目标、各种的人情和社会关系，进而影响地方政府和中央政府的权力博弈，这都与现代西方官僚理论强调的“理性”及“合法”制度有所不同。
清朝衙门除了让我们理解另外一种不同的官僚制度外，也能帮助认识与理解当代中国的官僚制度文化，当然这是后话了。
有兴趣的读者，可进一步阅读以下参考书目：
1.Bradly W. Reed，“Talons and Teeth: County Clerks and Runners in the Qing Dynasty”，Stanford University Press, 2000.
2.约翰.R.瓦特（John R. Watt），〈衙门与城市行政管理〉，施坚雅（William Skinner）主编，叶光庭等译，《中华帝国晚期的城市》，北京：中华书局，2000
古燕秋，中国清华大学博士研究生。
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