高教贷款改革刍议

【星火燎原】

希盟政府原订明年开始落实每月自动扣薪偿还高等教育贷款机制，在日前因引起反弹而喊停并作检讨。这项计划若成功落实，将让大马的高教贷款制度变得更像澳洲的制度（HECS-HELP），可作为接下来高教财政改革的基础。但是，其细节有可改善之处，以让该计划能“软着陆”，避免还款额构成太大负担。

每月自动扣薪偿还高教贷款细节在12月5日公布后即引起外界激烈反弹，除了是因为它不符希盟的承诺之外，更大的原因可能是国家高教基金（PTPTN）采取“硬着陆”的方式，拟在机制公布不到一个月于明年开始实行，而且部分人的还款额可能会大幅增加，将严重影响借贷者的可支配收入。

在希盟12月5日公布的机制之下，月薪少于2000令吉的借贷者将是最大的受惠者，暂时无需偿还贷款；2000令吉以上者将面对自动扣薪，扣薪率从2%或40令吉开始，最高是月薪8000令吉以上者将被扣15%的薪水，这相等于1200令吉或以上。

相比之下，现有的还款制度是依据借贷数额和偿还年限来计算，而且面对财务困难者可与国家高教基金协商减少还款数目，许多人每月需偿还的款项估计只是一百至数百令吉。这意味着，在明年1月转换至新制度之后，一些人将面对还款额大增，而扰乱收入规划。

内阁在12月7日介入喊停这项机制，而非将之完全取消，相信政府可能会调整扣薪的门槛和幅度至比较可以被接受的范围，然后再尝试推行。

如何改革高等教育贷款机制，一直是许多国家的政治烫手山芋，因为它牵涉的，不仅只是借钱和收回贷款的问题，还有我们如何看待高等教育、如何支付，以及社会不同群体之间如何分担和分配的问题。

公共财还是私人财？

在光谱的一端，一些人主张高等教育应该免费，这包括希盟前身民联曾在2013年大选前承诺，一旦执政布城将废除国家高教基金，提供免费大学教育；在光谱另一端，也有人主张高等教育应私营化或市场化，让学生承担更多学费，而这实际上也是前朝国阵政府自上世纪90年代以来所奉行的政策，除了大力推展私立大学，政府也将更多公立大学筹集资源的责任转移到大学管理层身上。

这如何支付高等教育的争议，某个程度上即是高等教育到底是公共财（public good），还是私人财（private good）争议。主张免费高等教育者大多突显大学作为公共价值，这包括为国家培育人才，以及让穷人子弟有机会向上流动，进而达成社会正义，因此政府有责任动用公共资源（即从税收）来资助高等教育。

但是，高等教育也有其私人财属性，因接受高等教育者的就业前景和收入，通常会比未接受高等教育者高，特别是在现今知识经济，其差距将更显著。因此，就算未获公家资助，许多人都愿意支付高昂学费，来为本身或孩子的未来投资增值。

一种折中的看法即是，高等教育是公共财，也是私人财。一国在设计高等教育制度时，必然会思考高等教育的公共价值，以及如何解决支付的问题让弱势群体也能有机会获得高等教育，同时受惠者也通过某种支付方式（通过缴税或学费），来承担高等教育的成本。

高教支付的政策创新

此外，一国的财政情况和制度也是政府必须考量的现实，也会限制高等教育支付的选项。如果要实现高等教育免费，政府无可避免需征收较高的税务，而国民是否愿意接受重税，以及重税会否影响国家吸引投资和人才的问题，都会影响政府的支付能力。

在许多实行免费高等教育的国家，他们都是实行极高的个人收得税和消费税来实现政府永续的财政能力，而大马则偏重公司所得税和石油收入，是否有此条件。

还有，如果公共高教支出都是从政府统一收入账户拨备，那么要更多预算就需和其他政府职能如国防、治安、卫生等等竞争。如果高等教育是依赖学费或有专项税收，则有较大的预算自主空间。

视未来所得定贷款（Income-Contingent Loan）是近三十年解决高教支付问题的一项政策创新，希盟政府的改革即效法这项概念。视未来所得定贷款最先是在1989年由澳洲政府推行，以解决公共高教预算紧张的问题。它在制度上保障国民不会因为缺钱而无法进入大学深造，同时也确保受惠者承担一部分的高教成本。

在澳洲HECS-HELP制度下，国民进入国内大学深造无需先缴付学费，相反他们获允许等到大学毕业后，收入达到一定水平（一年5万5874澳元以上），才开始付还学费，还款额视收入水平而定，收入愈高者就得还更多，从最低4%到最高8%。还款是通过澳洲税收局（ATO）进行，因此是和个人所得税一起计算，根本无法躲避。一些人就认为，这HECS-HELP名义上虽然是贷款，但它其实有点像征税，高等教育受惠者比其他人实质上缴付更高的税务。

这样的制度设计并非没有争议，HECS-HELP实行之初曾面对学生的强烈抗议，因澳洲之前是实行免费高等教育，而政府在落实HECS-HELP之后更逐年增加学费，使学生毕业后所需偿还的数额越来越多。但是，这个制度某个程度比通过税收支付高教更公平，因它确保高等教育的受惠者，更直接承担高等教育的成本。

自动还款的配套措施

希盟实行每月自动扣薪偿还高等教育贷款机制，其主要目的是解决此前高教贷款拖欠的问题，但这机制也可成为未来高教财政改革的基础。首相马哈迪在今年8月透露，国家高教基金借贷者未还清的债务达390亿令吉，惟他未指明当中有多少是逾期未还的债务。根据国家高教基金数据，2011年至2015年的还款率大约是45至55%之间。

国家高等教育贷款制度若要持续经营，肯定需提升还款率，惟拖欠的成因复杂。除了薪水低和生活成本高的问题，还有借贷者认为，就算他们不偿还，政府也会介入支持国家高教基金。因此，实行每月自动扣薪偿还机制，并豁免低收入的大专毕业生暂时无需偿还贷款，可说是对症下药。若要加强行政效率，政府未来还可进一步将高教贷款和所得税制度结合，惟这可能需要修法。

一旦自动还款机制获得确立，政府可由此推动进一步的改革，这包括考虑取消高教贷款的收入限制，允许所有学生（或至少国立大学的学生）皆可获高教贷款；以政府贷款取代奖学金，只留下少数海外奖学金，以及因策略目的而发出的奖学金；筛检可获贷款的高等学府和课程，由此淘汰“黑心学店”，以免学生欠下高教贷款却未获有素质的教育；以及统合技职教育贷款，取代现有人力资源部底下的技能发展基金。

当然，自动还款机制有许多细节还可以改善，比如扣薪率应调低，以免对借贷者带来太大的立即冲击；以及门槛的设定应考虑通膨和实质薪资水平等因素。

之前，政府一度将扣薪门槛定在月薪1000令吉，这太过低，甚至还低过大马政府设定的最低薪资；至于希盟此前承诺的4000令吉，则略显太高，高过2017年大马拥有大专教育文凭的雇员薪资中位数3400令吉。现今2000令吉的门槛则趋近大马整体雇员薪资中位数2160令吉，比较可以被接受，这大致上也是现今大专毕业社会新鲜人的薪资中位数。

此外，政府还需考虑如何让自雇人士、海外工作者和投资者等其他职业状态的借贷者，也能自动还款。这可能需税制的进一步改革。

改革高教贷款，虽然是一个棘手的政治课题，但也有些基本原则，许多人相信不会反对，比如每个人都应有公平的机会来获得高等教育，以及高等教育的受惠者应承担回一些高等教育成本。同时，在制度设计上，也考虑当下的社会和经济挑战，而非一味高压式实行。希盟应更具魄力来说服民众，推动改革。

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王德齐，毕业于马来亚大学会计系，曾担任《当今大马》中文版记者和新闻编辑，后来在澳洲奋进（Endeavour）奖学金资助下，取得澳洲国立大学Crawford公共政策学院硕士学位。

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