【今评论】点评社会与政经现象，给你观点

续上篇：为何两线制是高贵的幻梦？：联盟政治与赢者全拿体制的困境

如果我们不拘泥于殖民地遗留，而重新思考政治体制的设计，那么最重要的考量应当是多元社会这个既成事实。

第一，因为多元社会不同社群之间的不信任与差别心，这个制度必须尽量包容不同的利益与声音，以免任何方面觉得被忽略或歧视而展开或明或暗的破坏作为报复。

第二，因为无一政党可代表各方利益，所以政治联盟是另一个既成事实，这个制度必须鼓励跨族群的结盟，同时确保盟党之间能展开良性竞争，避免走上国阵模式的老路。

如何避免多党制之害

第一个考量要求“共识型民主”（consensus democracy），符合比例代表精神的选举制度以及多党制。然而，多党制最为人诟病的就是小党林立、社会分裂、政府更替频仍的政治乱局，而政治乱局不止可能妨碍经济和社会发展，最终还可能导致独裁者上台。德国在一战废墟中建立的魏玛共和国，因为政党恶斗导致希特勒乘虚而上，正是样本。

怎样才能建立良性的多党制，满足第二个要求呢？二战之后建立的德意志联邦共和国，用心避免重蹈覆辙让独裁再起，应该可以成为我们有用的范本。就算现在极右派“德国另类选择党” （AfD）崛起成为第三大党，为德国政治带来前所未有的挑战，其运作仍然健全。

以浅见，德国制度设计中有利于良性多党制的机制至少有四：一、联邦制；二、联立式单一选区两票制；三、排除极端政党的选后联盟；四、政党辅助金。

必须说明的是，让这些机制运作的不仅仅是典章制度，还包括政治文化和主流政党精英维护体制的共识。诚然，没有跨党派的共识，没有不到处找破绽捡便宜的君子作风，再立意良善的制度仍然举步维艰；不过，这绝不应被转过来曲解为，没有完善体制的设计也不重要，只要政治文化到位就好。

联邦制

政治学家Gary Cox 指出，政党会不会整合，要看“行政选举结构”有多强。这句话说白了就是，行政权力是让政党情投意合的灵药；有足够的权力作诱因，政党之间就能愿意妥协合作。从这个逻辑衍生出去，要制造更多让政党结合的机会，避免只有一个联盟独大，就需要更多有实权的行政权力中心，而不是把绝大部分行政权力集中在中央。

德国的联邦制名副其实，联邦政府独占的权力只有国防、外交、移民、交通、通讯与货币，与州（Lander）政府共享的权力范围包括民法、难民事务、公众福利、土地管理、消费人保障、公共卫生、重要统计数据的收集、媒体、自然环境保护、区域发展规划、民事服务规范、高等教育、农业改革等。其余没有列明的事项，都归州政府管辖。

州政府要能成为联邦政府的伙伴而非从属，至少需要有两方面的配套：州对联邦权力的牵制和政党内部的分权。

德国参议院（Bundesrat）有69席，16个州按照人口大小分得4至6席不等，议员非民选，而由各州首长和州部长出任，等于代表州政府。投票时一州所有议员必须同一立场方为有效，如果同州议员不能达致一致立场，则等如该州弃权。

所有联邦政府提出的法案必须咨询参议院，让各州政府有机会与联邦政府协商，而关系到基本法（宪法）、州财源与州行政权限的法案都必须参议院通过方为有效，而其他事务的法案，如果参议院提出异议，则众议院必须以至少过半议员重新通过才能加以排除。参议院也可以提出本身的法案。

以参议院赋权州的这个设计，甚至无法以政党内部的权力关系加以破坏。第一，《政党法》规定州与地方党部领导层必须由党员秘密投票选出，而候选人的提名也基本上由州与地方党部控制。第二，由于各州选举时程不一，更与联邦选举错开，因此，联邦政府就算在任期开始时掌握参议院多数，也可能在半途失去多数，因而没有嚣张跋扈大欺小的本钱。

联立式单一选区两票制（MMP）

要理解德国选制，可以从刚结束的巴伐利亚州（Bavaria）的联邦众议院（Bundestag）大选成绩着手。这慕尼黑十月啤酒节的故乡的执政党基督教社会党（CSU），是联邦主干执政党基督教民主党（CDU）的姐妹党。两党的关系就如砂拉越土保党与巫统的关系，存在地域上的分工。

巴州有46个国会选区，CSU扫得清光，一如1995年到2004年国阵连续三届大选横扫柔佛州所有国会议席一样。

然而，这隐藏了CSU在选区得票从2013年的54.0%掉到44.2%，多达9.8百分点的重挫。该党在90%选区得票不过半，在首府慕尼黑5个选区中的4个，其得票竟低至32.4%与36.8%之间。

按照一般马来西亚人的逻辑，CSU被民意唾弃却依然“狂胜“的原因，就是在野党不团结，不能推出单一候选人的错。

然而，为什么选民只能在两个候选人之中选一？马来西亚人常常面对“选人”或是“选党”的选择，为什么需要取舍，而不能同时选甲党和乙党的人？

德国选举制度的优点就是给选民两张选票，一张选人（选区议员），和我们的制度一摸一样，另一张选党（政党名单Party List议员）。这就是所谓“单一选区两票制” 。

日、韩、台、菲的制度都属于此类，不过属于“并立式“（Mixed Member Majoritarian， MMM），因为政党选票只决定少数的政党名单议员，只能局部纠正“票票不等值”的问题。

德国的制度是“联立式”（Mixed Member Proportional，MMP），政党票决定政党整体议席，减去所赢得选区席次后，再分配政党名单席次，因而达到“比例代表”的目的。举例说，如果政党按政党票应得50席，如已赢得30个选区，则得20政党名单席次；如只赢得10席，则得40席政党名单席次。

德国联邦众议院按基本设计有598位议员，选区议员与政党名单议员各299位，巴州分得各46席，总计92席。

按照政党票，CSU得票更低只有38.8% （易言之，候选人比政党受欢迎），本来只应得不到40席，但是，它却已囊括所有46个选区。所以，政党名单席次不但全数分配给其他政党，而且为了平衡CSU多得的议席，还增加16席到62席。在这个设计下，巴州的联邦众议员人数增加108席，众议院整体席次也增加111席到709席，额外席次的最大得益者当然是小党。

以巴州为例，CSU最终只得整体席次的42.6%，只比其政党票的38.8%略高。在“头马出线制“（First Past The Post, 简称 FPTP，一般译为简单多数选举制。其弊端参见上篇解释）下，CSU将以选区得票的44.2%横扫100%席次。（参见图1）

必须强调的是，如果纯粹要保障小党生存空间，直接摘取第二票的“政党名单比例代表制”（Party List-Proportional Representation，简称List-PR） 就好，不需要MMP。德国避免小党林立的关键也不在MMP本身，而在小党赢得政党名单席次的高门槛：州内的5%政党票或3个议席。只要实施高门槛，List-PR也不会出现小党林立的问题。

除了让选民同时有专属的选区代表，MMP比List-PR真正优越之处，其实是让党基层得以决定选区候选人，因为List-PR往往会让政党（全国或州）高层决定名单候选人。

在马来西亚，因为联盟政治和议席分配的关系，党中央在决定候选人时凌驾地方党部，不时出现不孚众望的空降部队。MMP因为让选民不必在选党与选人之间做一取舍，因而让地方党部可以强推最接地气的候选人，但政党名单同时可以让党中央有提拔明星和新人的空间，平衡双方需要。

排除极端政党的选后联盟

因为政党席次最终由政党票决定，德国政党没有必要为了赢得议席而结盟，因而没有永久性联盟，只有选后联盟。政党只为执政而结盟，而结盟的最主要考量是席次，而不尽然是意识形态的相近性。

易言之，二战以来无一例外的联合政府，绝不是心心相印，而是许多马来西亚人不齿的同床异梦，但是德国有没有因此政治紊乱、经济困顿、社会动荡？

德国人不把政治看成浪漫的爱情，而是务实的婚姻甚至同居关系。从政是为了执政，是落实理想，因此，就算是小党，如果有机会也想参与联合政府。因为魏玛共和国的惨痛教训，德国公众也认为，有条件的政党参加联合政府，不让政局动荡，乃其“公民责任”。

然而，因为政党票决定江山，政党不但不能绑架选民，反而容易被选民惩罚；政党在决定是否要参加联合政府时也异常谨慎，害怕因为过度妥协本身原则与政纲而被支持者在未来四年内唾弃，有时宁可在野，盼能因为扮演好在野党的角色而在来届选举取得更好成绩。

这种关系让德国政党政治出现两种特性。

第一，主流政党视彼此为竞争对手，而非不共戴天的仇敌，因为随时可能要和对方组织联合政府。把话说得太绝了，不止是限制自己的选择，更会让自己必须妥协时受内伤。联邦、州乃至地方的联合政府可以有不同的配搭，在联邦是联合政府伙伴的政党，可能在州政府分居朝野两边。不同层级政府所提供的联合执政机会，更加让各主流政党避免树敌。

第二，为了保护自己，政党在组织联合政府前会签署包括官职与政策的协定（有如美国人的婚前协议），选举宣言与政纲就绝对是大事，不是公关公司的文字游戏。政党的存在，不能长期基于个人崇拜或者煽动情绪，而必须回到意识形态、纲领和政策。政党的分歧，因而代表的是社会不同价值与利益的真实分歧，不是精英争权夺利的副产品。

主流政党的这种良性竞争，其实是建立在对极端政党的排斥上。德国政治光谱的中庸，不是由单一政党/联盟独占的一个点，而是各主流政党游走的一大段，主张落在这“可接受范围”以外的极端政党，不会被主流政党考虑为联合政府伙伴，以避免被小党在政策上绑架。

而激进的小党要取得“可联合执政”的资格，就只好调整立场，往中间靠拢，80年代才得以参与联邦联合政府的绿党就是一个例子。

2005年与2013年两次大选结果，SPD 明明可以领导左党、绿党组成中间偏左的“红—红—绿”政府，却宁可与CDU/CSU组成大联合政府做老二，就是因为担心主张退出北约、每周工作36小时的左党（前德共改组而成）参与政府对国家不利。

本届大选表现不佳的SPD已经表态不做CDU/CSU的老二，而要当官方在野党，不让极右的AfD占据这个战略性位置吸引更多选票。CDU/CSU正与自由民主党（FDP）、绿党谈判成立“牙买加联盟”（因三党的颜色为黑、黄、绿，与牙买加国旗相同，故名）。如果“牙买加”破局，SPD可能不得不重做冯妇，再当CDU/CSU的老二，以满足公众对主流政党的“公民责任”期待。

政党辅助金

魏玛共和国因政党恶斗而垮台，不但没让战后德国人鄙视政党，反而让他们相信国家必须投入资源扶持政党的健康发展，鼓励公众入党，避免独裁再起。

每年德国纳税人赞助政党1.33亿欧元，等于2017德国联邦预算案的0.04%。以同样比率加诸2017马来西亚联邦预算案，等于1.06亿马币。

德国政党只要在最新联邦、欧洲、州的选举中跨过很低的门槛，就有资格获得补助，分配那1.33亿欧元的蛋糕，但是，政党所得补助不得超过政党本身收入。易言之，没有自立能力的政党不能靠纳税人的钱来养。

《政党法》规定，补助金有两个基础：一，选票，首400万选票每票可得0.85欧元，之后每票得0.70欧元；二，党员捐、民意代表捐与一般个人捐款（至3000欧元）总计的捐献所得，每一欧元可得0.38 欧元。

以2007年政党辅助金分配为例（表一，取自德国国会网站）, CDU共取得35,446,493 选票 （A栏） ，可申请选票补助金25,412,545.10 欧元（C栏） ，另外捐献所得达72,037,230.26 欧元 （B栏）, 可申请捐献补助金欧元27,374.147.50 （D栏）。

CDU总和为 52,788,692.60 欧元（E栏）, 占各党申请总额的33.68% （F栏）。在1.33亿 欧元的顶限下，最后该党分得44,790,190.59 欧元 （G栏） 或实质分配总额 33.86 % （H栏）。

表一 2007年德国各政党所得补助金



受惠者不止在联邦众议院内有代表的6个大党，还包括15个被排除在国会外的小党。以选票和捐献来计算的补助金，不但让政党尤其是小党有更多资源可以发展，也其实在奖励政党的支持者投票和捐献，避免政治冷感。最重要的是，它减低政党对私人金援的需要，减少贪污和官商利益输送。

值得一提的是，这些款项，并非全数拨给党中央，州选举中党每得一票，州党部可分得0.50欧元，大党的州党部一般分到1/8-1/7左右的款项。这进一步强化州党部的自主能力，符合德国的联邦制精神。

体制改革需时间诱发

德国的制度不必照搬，但是，可以作为改革本国体制的参考。问题是：我们是否有推动体制改革的政治意志吗？问题绝不仅仅在只关心来届大选胜败的政党精英，更在许多不耐烦地问“体制改革“怎样解决我国眼前的经济、政治、社会问题的民众。

“体制改革”一般不会立竿见影地改变社会现状，因为再强的诱因也需要时间诱发政治精英与民众的新行为模式。然而，如果我们永远因为“体制改革”不能有短期成效而兴趣漠然，那我们继续承受现有体制的长期恶果，其实是完全合理的事态发展，不必怨天，不能尤人。

 

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黄进发，英国Essex大学政治学博士，专攻政治体制与族群政治。现为槟城研究院研究员。

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