【时政】铿锵玫瑰

垃圾处理是全国所遗忘的议题。在一般人眼中，垃圾不就是废物，不就是最好有多远就丢多远、眼不见为净的东西吗？然而，无论你愿不愿意承认，自人类诞生之日，就必须面对本身会产生垃圾，而垃圾处理令人头痛的问题。

在你认为垃圾处理是一门肮脏和无人要做的生意时，我国中央政府正大刀阔斧整顿全国的垃圾处理大架构，大搞私营化计划。

为何？因为中央政府发现了，垃圾处理是一项有利可图、值数十亿令吉的大馅饼。在众人皆醉我独醒的状态下，中央政府悄悄地通过三化政策－－联邦化、私营化和巫统化，以人民之名，行集权之实。

征服州政府由联邦化开始

我国是联邦政体，中央政府和地方政府各司其职，它们的权力范畴和对其权力的约束都已在《联邦宪法》阐明。

实行联邦制比马来西亚更悠久的澳洲、美国和加拿大等国，其特点是没有一个高度集权的政府，联邦和地方政府各有管辖权，河水不犯井水。例如美国总统虽是全球最有权力的人，充当世界警察四处征战，但总统在国内的军队调动权力却处处受限，甚至必须得到州长批准。另一个例子是警察控制权，尽管美国的联邦调查局闻名于世，但它仅限于调查触犯联邦法律的案件，一般刑事罪则由州和市警察负责。澳洲的情况也相同，警政分由各州警政署处理。

至于废物处理，美国联邦和州各有权限，联邦拟定了统一的垃圾处理标准，州政府则依照标准拟定相关的垃圾处理州法律，市政府则负责具体的垃圾收集、再循环和分类工作，可以决定自行承担该责任或外包给私人公司。在澳洲，中央政府负责拟定全国垃圾处理政策和与外国签订合约，州和市政府则负责具体的垃圾收集和处理和污染管理事务。

说回马来西亚，《联邦宪法》第九附录共管清单第七条规定，垃圾处理被归类为卫生事务，由联邦和州政府共同负责。过去，中央政府仅为各州政府提供垃圾处理的资金和融资协助，并无直接插手（吉隆坡、纳闽和布城这些联邦直辖区例外）。

由于缺乏效率和监督不严谨，许多地方政府的垃圾处理出现问题，例如垃圾收集不定时、非法垃圾土埋场冒现、土埋场不卫生、再循环率不高、非法焚烧垃圾、地方政府经营不善导致欠下巨债、缺乏人力和高科技垃圾处理技术等问题。

中央政府于是在1990年代提出联邦化垃圾处理概念，计划从各州和地方政府手中接管垃圾收集、分类及处理的权力。中央政府于1997年1月1日开始行动，接管44个地方政府的固体废料收集和运输权力，半岛南部交由Southern Waste私人有限公司负责，半岛中部交由Alam Flora私人有限公司负责。

1998年，中央政府草拟了全面接管地方政府垃圾处理权力的法案，惟时机不成熟而未提呈国会通过。

2005年7月，中央政府通过了“国家废料管理战略计划”，而房屋与地方政府部则成立固体废料管理小组执行该战略计划。

接着，政府在2006年制订“国家固体废料管理政策”，同年3月时任副首相纳吉成立国家固体废料管理和环境委员会，固体废料管理小组计划升格为局。

国家固体废料管理局总监纳兹里在一篇文章指出，在2006年初，“自该法案提出后，固体废料管理的政治议程出现巨大的改变。对固体废料课题的关注程度突然暴升，无论是在国际，抑或国内。”

2007年6月，中央政府在国会一口气提呈五项法案，这都是进一步巩固联邦化的企图。这些法案是：《2007年固体废料与公共清洁管理法令》、《2007年固体废料与公共清洁机构法令》、《2007年地方政府法令（修正）》、《2007年街道、沟渠与建筑物法令（修正）》，以及《2007年城市和乡区规划法令（修正）》。

其中《2007年固体废料与公共清洁管理法令》允许联邦主导全国垃圾处理，《2007年固体废料与公共清洁机构法令》将授权成立一个全国性的执行机构，从地方政府接管垃圾管理的事务，《2007年地方政府法令（修正）》让中央政府接管地方政府处理垃圾、废弃物、动物尸体和所有物价值废物的权力，《2007年街道、沟渠与建筑物法令（修正）》和《2007年城市和乡区规划法令（修正）》则进一步完善联邦化程序。

上述法案都在同年7月于下议院通过，为中央政府扫清了联邦化的所有法律障碍。

为何中央政府如此急着要通过该法案？纳兹里提及的“固体废料管理的政治议程出现巨大的改变”，又为何物？

回顾历史，政府计划在雪兰莪州武来岸兴建大型垃圾焚化炉，尽管合约在2005年10月授予，但因面对巨大的民间压力和缺乏资金，被迫于2006年9月腰斩该计划。事件演变的时间节点与中央政府积极推动联邦化的时间吻合，政治事件应是指武来岸反焚化炉民运。

急于通过法案，很大可能是当局从武来岸事件得到的教训是，缺乏法理依据，让当局处于被动和吃亏。

另外，要完全从州政府手中夺走垃圾处理权力，将得修改宪法第九附录共管清单第七条规定，难度颇高，故该宪法条款仍维持原状。即使上述五项法令生效后，州政府仍可凭着宪法的保护，拒绝把垃圾管理权上交给中央政府，且《1976年地方政府法令》也保证了这一点。

迄今由民联执政的州属仍控制着垃圾管理权力，而雪兰莪州政府于2011年从中央政府手中收回垃圾收集权力，也是一个明证。

今天看回这段历史，一旦州政府妥协，中央政府将把垃圾处理交由其委任的私人公司管理，州和地方政府被晾在一旁。到底是联邦化，还是中央集权化？为何偏偏要私营化？

私营化真的这么好？

无可否认的是，国阵领导的中央政府具有新自由主义特质，即相信市场的力量，私营化是一切问题的答案。然而，事情又不是如此简单。相比起欧美落实私营化政策是为了进一步落实新自由主义的小政府、大市场概念，我国的私营化政策则有不同的历史脉络。

独立之初，我国政府从英国继承政治和经济体制，继续贯彻“自由放任”（laissez faire）的经济政策，不干涉商业和工业发展；从1957年至1969年，仅存在不多的国营公司经营交通、能源、通讯、基础设施和原产品市场等领域。

1969年发生震惊全国的513事件后，由保守的民族主义者阿都拉萨取代西化的开国元勋东姑阿都拉曼，政治上走向右倾，推出了影响深远的新经济政策；经济上阿都拉萨采纳了左派的一些想法，即利用公权力设立国营公司进军市场。

根据阿都拉萨的说法，这两项新政策的目的只有一个，即重组国家经济收入和提升土著的经济地位，特别是达致土著拥有30%股权；这影响了许多公共政策，而肩负着提升土著股权重任的国营公司如雨后春笋般冒现－－1960年全国仅有22家，1970年有109家，1980年膨胀至656家，直至1990年3月，全国有惊人的1158家国营公司，大部分集中在金融、制造业、服务业、交通和地产业，成为全球少数几个拥有最多国营公司的非计划经济体。

然而，由于缺乏监督和控制，许多国营公司陷入经营不善的局面，佐摩（Jomo K. S.）编著的《私营化马来西亚：租赁、修辞、现实》指出，从1970年代末开始，陷入亏损的国营公司逐渐攀升，于1986年有一半的国营公司处于亏损状态。

在1981年就任首相的马哈迪深觉无限扩张的国营公司将形成巨大的公共财政灾难，有必要改革。除了缺乏监督和控制之外，功能重叠、政治利益和缺乏全盘的政策指导也是导致国营企业陷入窘境的原因之一。不过，马哈迪选择忽视这些原因，选上了1980年代由美国总统里根和英国首相撒切尔夫人的新自由主义手段－－私营化政策。

马哈迪于1983年2月25日宣布“马来西亚大宝号”（Malaysia Incorporated）政策后，马来西亚不再是一个国家，而是被中央政府当成一个追求盈利的企业，使我国走上私营化的不归路。在马来文语境中，美国是Amerika Syarikat，马来西亚则是Persyarikatan Malaysia。

《私营化大蓝图》曾指出，多达434家国营公司将私营化，计有垃圾处理、通讯、能源、交通、建筑、航空、多多博彩和港口等。

在此背景下，1995年至1997年，政府决定启动私营化垃圾处理业务，分成三大部分，即垃圾收集、垃圾处理及垃圾换能源。

垃圾收集方面，半岛划分为北部、中部和南部，分别由Environment Idaman私人有限公司、Alam Flora和Southern Waste Management公司负责垃圾收集工作。垃圾处理业务方面，则有KUB获得垃圾土埋合约，XCNT公司获得在邦格岛、浮罗交怡、金马仑高原和刁曼岛兴建焚烧炉合约。

现在政府继续推进第三部分，即垃圾换能源。尽管垃圾换能源有多种方案，例如焚化炉、厌氧消化和机械及生物处理，但政府仅青睐焚化炉技术。

中央政府曾经尝试在雪兰莪州蒲种（2002年中止）和武来岸（2006年中止）兴建每日焚烧量达1000吨的焚化炉，却因遭到当地居民强烈反对而喊停。

经过数年休整后，中央政府于2013年宣布计划在全国兴建四座焚化炉，分别在吉隆坡（1000吨）、马六甲（1200吨）、柔佛（800吨）和纳闽（100吨），特别是吉隆坡的焚化炉计划乃武来岸焚化炉计划的复活。

根据当局的说法，每座焚化炉工程成本介于6至8亿令吉；换言之，4座大型焚化炉将耗资超过30亿令吉。

截至2014年6月，吉隆坡焚化炉计划也是授予私人公司，已经进入预审资格问卷国际招标阶段（PQQ），预计在今年杪前发出征求方案招标书（RFP），之后在2016年开始建设。

巫统太子党崛起

英美将私营化视为进一步解放生产力和效率的新自由主义手段，但在马来西亚却承载更多私人目的。

马哈迪为了合理化私营化政策，除了提出国营公司效率低下之外，也提出设立国营公司之政策无法提升马来企业家掌控大公司。为了解决这两个问题，马哈迪推行特选恩庇制度，把政府工程交给几个马哈迪钦点为有潜能的马来企业家去执行。

自此掀开了巫统假政府之手大事进军商业活动的序幕，政治和金钱从此挂钩，成为血浓于水的连体婴。美国有左右总统选举的军工复合体，马来西亚则有左右全国政治和经济命脉的巫统太子党。

回顾历史，巫统首先收购的企业链，不是建筑公司或金融公司，而是在1961年收购的《马来西亚前锋报》。接着，巫统于1970年代透过投资臂膀舰队控股（Fleet Holdings）收购《新海峡时报》和《每日新闻》，这都是为巫统接下来的政商勾结活动粉饰，抑或回击任何可能出现的抨击，总结是先抢占舆论制高点。

1985年4月，巫统透过Hati Budi私人有限公司从新加坡华侨银行手中收购马友乃德公司（UEM），后者成了巫统最大的投资臂膀，从公家搜刮了许多商业利益，其中在1987年获得南北大道承建合约，成了马友乃德最大的生金蛋工程，受惠迄今。

荒唐的是，马哈迪曾说过把合约授予马友乃德，是因为巫统需要资金偿还兴建太子世界贸易中心（巫统总部）的3亿6000万令吉经费（《星报》，1987年8月29日）。

马哈迪钦点的商人，或者更准确的说法是朋党，慢慢发展成一个庞大的集团，甚至一些非土著也成为受惠者。1980年代，耳熟能详的成功集团创办人陈志远获得多多博彩经营权、明讯和寰宇电视掌控人阿南达克里斯南获得大彩（Big Sweep Lottery）经营权；晚近则有赛莫达垄断邮政、汽车、稻米、白糖和数不清的行业。

这些被称为巫统太子（UMNOputra）所经营的企业，都有一个或数个共同点：所得合约都是依靠非公开招标、垄断、国家干预、政治恩庇、免息政府资助和听话，结果都成为了暴发户。公开资料显示，在1995年有20%的巫统区部主席是百万富翁 [注1]。

一个不争的事实是，全国垃圾处理行业也出现了巫统化现象。

负责北马垃圾收集的Environment Idaman私人有限公司是马友乃德的子公司，负责中马的Alam Flora私人有限公司是赛莫达控制的DRB Hicom的子公司，而负责南马的Southern Waste Management私人有限公司则是LGB集团的子公司，其创办人Lim Geok Bak与马哈迪关系非常密切，其另一家子公司Grand Saga公司于2008年涉及满城风雨的蕉赖皇冠城封路事件。

在垃圾处理业务方面，经营Bukit Tagar卫生土埋场的公司是成功集团与KUB联营的公司；获得在邦格岛、浮罗交怡岛、金马仑高原和刁曼岛兴建小型焚化炉合约的XCNT公司，是由前海军司令阿都华合（Abdul Wahab Haji Nawi）创办。去年12月21日在甲洞垃圾转运站前上演老板落跑，垃圾倾倒在第二中环公路公路旁的Umpan Jaya私人有限公司，则是前巫统峇都加湾区部主席莫哈末诺丁所创立。

垃圾制造财富

在实施三化政策后，朋党致富的关键在于如何以垃圾制造财富，当局坚持兴建垃圾焚烧厂就是答案。

在众多的垃圾处理技术中，比起土埋、垃圾分类和再循环，以及生物消化技术，垃圾焚烧厂是听起来最干净、简单和先进的技术，且容易获得居民接受。许多经验表明，在一般的居民印象中，如果不焚烧垃圾，那如何处理？如果焚烧厂可以控制空气污染，为何要拒绝？

当局利用居民青睐焚烧垃圾是唯一解决方案的印象，大力宣传垃圾焚化炉的好处。

每当已收集垃圾运送至焚烧厂处理，当局都必须缴付一笔费用给垃圾焚烧厂营运商，估计每吨大约是250令吉。每日处理量达1000吨，意味着当局每日需付25万令吉，一年就是9125万令吉。为应付额外开支，就必须提高门牌税。

若当局允许特许经营15年或以上，获得合约的营运商扣除成本，将获利5亿令吉以上。更为重要的是，按照惯例，中央政府将与营运商签订保证源源不绝供应垃圾的合约，营运商将稳赚不赔。

其中的利害关系是，一旦垃圾焚烧厂建立起来后，就必须要源源不绝为焚烧厂提供货源－－垃圾。因此，任何提高垃圾分类、再循环的努力，将无法获得当局鼎力支持，否则将破坏提供足够的垃圾给焚烧厂的合约义务。

反思三化的弊端

人们必须从三化政策反思，今天的州政府已经剩下宗教、土地管理、门牌税、城市规划和垃圾处理的权力，特别是垃圾处理占了地方政府的三分之一业务。进一步的联邦化将削弱州和地方政府仅存的权力。

其实，地方政府的垃圾处理没有效率，肇因不在于缺乏中央政府的干预和支持，而是缺乏制衡和监督；问题的症结不在于中央政府比地方政府更有效率，而是没有权力下放和问责的政府，最大的原因是没有地方政府选举。

即使有了地方政府选举，也未必就一劳永逸解决问题，设立州公务员服务委员会和打造一支有效率和为州政府服务的公务员体系，也是另一个重点。

以我国国情来看，当局推动的联邦化更倾向于中央集权化，是为了有利于推动私营化和巫统化的措施。

第二，私营化必定会带来好处么？许多案例显示，我国的私营化有两个结果，价钱提高，进而加剧贫富悬殊。

垄断的性质将让营运商掌握议价优势，通常当局会基于合约的法律约束力，允许营运商提高价钱，再转嫁给居民，调高门牌税。富人不会受影响，但中下层居民的可支配收入将受到影响。

当然，管理得当的私营化计划，例如引入公开招标、竞争和透明施政的机制，可以减轻私营化的冲击。不过，垃圾处理本应是地方政府的工作，假手于私人公司处理之余，也不能抛弃照顾中下层居民的生活压力。

第三，巫统化只会利惠与政治决策人有关系的人，特别是仅限于巫统的利益相关者，即巫统太子党，贪腐、金钱政治、朋党和滥权由此滋生。更为重要的是，排他性的巫统化将边缘化有竞争能力的私人公司，执行效率不单没提升，反而进一步滑落，Umpan Jaya公司负责人落跑就是一个活生生的教训。

总而言之，人们必须看穿这几点，才能找到一环扣一环的解决之道。


蓝中华，大学本科修宇航工程系，25岁前曾经对物理研究有兴趣，其实现在也依然喜欢物理学，25岁后对社会科学萌生强烈的好奇心，遂在马来亚大学取得战略与国防研究系硕士，现仍在恶补社会科学理论基础。

编按：本文转载自《火箭报》，标题经本刊更换，原题目为“剖析全国垃圾处理联邦化、私营化和巫统化”。

注释：
1. 见Terence Gomez, Political Business: Policies, Power and Patronage in East Asia, p.42。